Самоуправление
21 сентября 2018 г.
Земское самоуправление в России
6 ФЕВРАЛЯ 2018, СЕРГЕЙ МАГАРИЛ

Земские органы самоуправления возникли в России в ходе Великих реформ и существовали до 1918 года. История земств — пример общественной самодеятельности россиян: и как успешная работа по обустройству провинции, и как опровержение мифа об отчуждении интеллигенции от народа.

Земства — один из первых этапов формирования в России гражданского общества. Земский интеллигент, описанный Чеховым, — врач и учитель, знаток своего дела, бескорыстный подвижник — и стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.
Создание земств. Оно было связано с отменой крепостного права (1861)1. Поражение России в Крымской войне обнажило неэффективность принудительного труда, заставив власть дать крестьянам свободу. Бывшие крепостные, получая гражданские права, выходили из-под административной власти помещиков. Но просто заменить помещиков чиновниками уже было невозможно. Приходилось считаться с мнением общества; после крымского поражения оно роптало против засилья бюрократии и требовало допустить граждан к делам управления, хотя бы на низших ступенях. Реформа 1860 г. создала на местах всесословные учреждения, т.е. крестьяне получили не только свободу, но и свои органы самоуправления (сельские и волостные сходы). Через это самоуправление вчерашние крепостные вошли в земство.
Разработка земской реформы началась в 1859 г. под руководством замминистра внутренних дел Н. Д. Милютина, главного в подготовке освобождения крестьян. Для него образцом государственного устройства была сильная монархия, стоящая над классами и сословиями. Он полагал, что самодержавие должно опираться на широко развитое местное самоуправление, с участием представителей всех общественных слоев, в т.ч. и крестьян.
Иных взглядов держался министр внутренних дел П. Д. Валуев, сменивший в 1861 г. Милютина в деле подготовки реформы. Народ, массы Валуев сравнивал с песком: «Напрасно стали бы искать в них прочной опоры. Только собственность в более крупных размерах, собственность поземельная (т.е. дворянская) связывающая владельца с местностью, может служитьгосударству элементом вполне охранительным». Выступая за сужение компетенции и самостоятельности земств, министр одновременнопредлагал дополнить их центральным представительством с совещательными правами.Валуеву удалось сократить участие в земстве крестьян, расширить долю дворян. Впрочем, общероссийское представительство земств до 1905 г. так и не было создано.

Согласно положению 1864 г. о земствах, они учреждались в губерниях и уездах. Каждые три года жители уезда избирали от 14 до 100 с лишним гласных — депутатов земского собрания. В системе выборов сословный принцип сочетался с имущественным цензом — последнее было началом буржуазным. «Степень участия о делах д. б. пропорциональна степени участия в интересах уезда. Не представляется иного видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо».

Выборы проводились по куриям. Первую составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин земли и более или другое недвижимое имущество стоимостью 15 тыс. руб., или годовой доход в шесть тыс. руб. (Для сравнения: годовой оклад губернатора составлял в то время в среднем от четырех до восьми тысяч рублей.) Мелкие землевладельцы, имевшие не менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Тон в первой курии задавали дворяне-помещики, но со временем все большую роль стали играть богатые крестьяне, приобретавшие землю в личную собственность.

Вторую курию составляли горожане, владевшие купеческими свидетельствами, торговыми и промышленными предприятиями с годовым доходом не менее шести тыс. руб., недвижимостью не менее четырех тыс. руб. (в небольших городах — не менее 500 руб.).

Третья курия была строго крестьянской.Выборы здесь были многоступенчатыми: сельские общества посылали представителей на волостной сход. Там избирали выборщиков, а из их числа выбирались гласные/депутаты. Сословная обособленность крестьян на уровне ниже уезда была законсервирована и стала играть все более отрицательную роль, противопоставляя крестьян другим слоям общества.

На уездных собраниях избирались гласные (голосующие делегаты) в губернское земство. Распорядительными органами земств являлись земские собрания.Они избирали исполнительную власть — земские управы (трое — пятеро человек), контролировали их работу, утверждали бюджет местного самоуправления.

Самостоятельность земств гарантировалась собственной финансовой базой и независимостью от администраций. Губернатор мог лишь наблюдать за законностью земских решений. В то же время губернатор утверждал председателя уездной управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел.

Бюджет земств складывался в основном из налогов на недвижимость, прежде всего — на землю. При этом главная налоговая тяжесть ложилась на крестьян. Так в 1885 г. с десятины крестьянского надела земствам поступало 18 коп., а с десятины помещичьей земли — 13 копеек.

В результате первых земских выборов 1865 г. дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных (крестьяне соответственно — 38.5% и 10.6%, купцы — 10.4% и 11%). Первенство «благородного сословия» подчеркивалось и тем, что председателями земских собраний были губернский и уездный предводители дворянства.

Крупный недостаток земств — ограниченность в компетенции. Охраняя свои прерогативы, самодержавие и бюрократия поручили земству лишь хозяйственные дела. Но провести четкую границу между вопросами хозяйственными и задачами общего управления на практике было крайне трудно. Это вело к путанице, дублированию функций, плодило на местах постоянные конфликты.

Правительство возложило на земства и ряд дел общегосударственного характера: содержание тюрем и квартир для чинов полиции; устройство и ремонт больших дорог; выделение подвод для разъездов чиновников и др. Эти дела считались для земств обязательными, но местное самоуправление постепенно от них освобождалось.

С подозрением относясь к самоуправлению, правительство оставило земскую систему незавершенной. Не было «мелкой земской единицы» всесословного выборного органа на уровне волости. Это отрывало земства от повседневных нужд местного населения.

Работа земств.Несмотря на крупные изъяны такого устройства, земства энергично взялись за работу. Столкнувшись с недостатком сведений о ценности и доходности недвижимых имуществ «главного объекта земского обложения», земства организовали статистические исследования. Со временем земская статистика далеко переросла первоначальную узкопрактическую задачу, приобрела важное общественное и научное значении. Земства собирали сведения о крестьянских хозяйствах, о землепользовании, способах обработки земли, аренде, использовании наемной рабочей силы, количестве скота, инвентаря. Наряду с сельским хозяйством изучались промыслы, промышленность, санитарное дело, образование. К 1894 г. было обследовано около 5 млн крестьянских дворов, издано свыше шестисот сборников статистических данных.

Реформированной России, вступавшей на индустриальную дорогу, стремившейся на равных состязаться с Европой, были остро необходимы грамотные крестьяне, рабочие, солдаты. Местное самоуправление, приобретавшие землю крестьяне почувствовало эту потребность. К 1877 г. земства создали 10 тыс., а к 1913 г. — свыше 40 тыс. начальных школ. Доля ассигнований на школьное дело в земском бюджете выросла за это время с 14,5% до 30% (государство выделяло на нужды образования лишь около 2% своего бюджета).

Земства организовывали библиотеки, читальни, народные чтения, семинарии для учителей. Самых способных учеников земства старались направлять в гимназии, выделяли для них стипендии.

Именно из рук земств патриархальная, средневековая российская деревня получила многие начала цивилизации. В 1864 г. правительство передало земствам 351 больницу на 11,5 тыс. больных, а к 1910 г. в ведении земств состояло около 2000 больниц на 42,5 тыс. коек. К 1870 г. в России было 613 земских врачей, а в 1910 г. — около 4000 тыс. Большинство больниц оказывало услуги бесплатно; в 1890 г. в земской губернии в среднем медицинской помощью воспользовалось в три раза больше человек, чем в не земской.
Земским самоуправлением учреждались аптеки, акушерские и фельдшерские курсы. Были побеждены многие эпидемии. Во многом благодаря земской медицине смертность в России неуклонно снижалась: в 1867 г. умирало 37 чел. из тысячи, в 1917 г. — 27 чел. Расходы на здравоохранение составили в 1912 г. 26% земскою бюджета.
Учреждались кассы сельскохозяйственного кредита (1915 г. — 239 касс). Поддерживалась и кустарная промышленность: земства содействовали снабжению кустарей сырьем, облегчали им сбыт, оказывали денежную помощь, внедряли усовершенствованные приемы производства.
По мере развития земской деятельности росла численность «третьего элемента» — служащих-специалистов, которых земство стало созывать для решения стоящих перед ним задач. «Третий элемент» составляли учителя, медики, ветеринары, агрономы, техники, статистики2. В 1890-х гг. и распоряжении земств было 65-70 тыс. специалистов; на одного выборного земского деятеля приходилось до пятидесяти наемных служащих.
Усложнение местного хозяйства постепенно передавало власть в земствах из рук выборных деятелей в руки интеллигентов-специалистов.
Двигателем земской деятельности был не только и даже не столько материальный фактор, сколько бескорыстный энтузиазм местных деятелей, рядовых тружеников из числа «третьего» элемента, получивших возможность действовать самостоятельно, «не по приказу».

Однако независимость и самоуправление земств вызывали острое недовольство бюрократии. Уже с первых шагов правительство начало ограничивать деятельность и права им же самим введенного земства. В 1874 г. открытие земских школ было поставлено под контроль администрации. Губернаторы широко пользовались предоставленным им правом не утверждать земских должностных лиц по «неблагонадежности». И по мере укрепления земства правительство замыслило контрреформу земства. После выборов по новому земскому Положению 1890 г. доля дворян выросла в уездных земских собраниях с 42% до 55%, в губернских — с 82% до 90%. Доля купцов и мещан упала соответственно с 17% до 14% и с 11% до 8,7%, а доля крестьян — с 38% до 31% и с 7% до 1,8%. В среднем по России один гласный от дворян представлял трех избирателей, от крестьян — три тысячи избирателей.Это и была одна из важнейших причин революции — интересы основной массы населения не имели адекватного представительства. Отсюда — «аграрный террор» начала ХХ в.«Продворянские» усилия правительства конца XIX в. шли вразрез с объективными интересами социально-экономического развития России. И дальнейшие социальные потрясения это наглядно продемонстрировали.

Реформы Столыпина.С 1906 г. начались аграрные реформы премьер-министра П. А. Столыпина — переход от общинного к частному крестьянскому землевладению. Создать в деревне слой самостоятельных, инициативных хозяев, стимулировать рыночные отношения и предпринимательство было невозможно без содействия местного самоуправления. И Столыпин обратился за помощью к земствам, они откликнулись. Земства оказывали экономическую помощь вышедшим из общины крестьянам, обучали их прогрессивным методам ведения хозяйства. Столыпин предложил также распространить земства на девять западных губерний (Литву, Белоруссию, Правобережную Украину), обдумывал планы введения волостного земства. Последнее так до 1917 г. и не осуществилось.

С началом Первой мировой войны была, наконец, создана общероссийская организация — Всероссийский земский союз. Земский союз объединился с Всероссийским союзом городов в организацию — Земгор, располагавший сетью комитетов в уездах, губерниях, на фронтах. Комитеты Земгора учреждали госпитали, формировали санитарные поезда, заготавливали лекарства, обучали медперсонал, а затем взялись и за мобилизацию кустарной промышленности на нужды фронта.
Земства сыграли огромную роль не только как хозяйственные и административные органы, но и как центры общественного движения. Уже сам принцип самоуправления, положенный в основу земств, определил их позицию: наряду с прессой и университетами, земства стали одним из главные плацдармовлиберальной демократии в России.

В 1878-1881 гг. тринадцать земских собраний потребовали учредить Всероссийское совещательное представительство, то есть приблизить самодержавие к конституционной монархии. [Вот же сценарий предотвращения революции за четверть века до 1905 г.] Тверское земство в 1881 г. подчеркивало: никакие реформы, задуманные правительством, не достигнут цели, если предварительно не будут рассмотрены представителями общества. Конституционные лозунги сочетались с требованиями демократических свобод и правовых гарантий. В 1878 г. правительство обратилось к обществу за помощью в борьбе с революционерами. В ответ Черниговское земство указало: «Борьба с разрушительными идеями возможна лишь в том случае, когда бы общество располагало соответствующими орудиями: свобода слова, печати, свобода мнений и свобода науки... Не имея гарантий в законе, не имея общественного мнения... лишенное свободы критики, русское общество представляет разобщенную инертную массу, способную поглощать все, но неспособную к борьбе». [Как ЭТО узнаваемо по прошествии 140 лет!]

В 1878 г., в разгар революционного террора, два известных деятеля, гласные Черниговского земства И.И. Петрункевич и А.Ф. Линдфорс вели переговоры с революционерами, предлагая им создать широкое оппозиционное движение при условии отказа от вооруженной борьбы. Революционеры отвергли предложения либералов.

Петрункевич видел в земстве точку опоры для конституционного преобразования России. «Если эта задача окажется не по силам земству, — подчеркивал Петрункевич, — если оно откажется от исполнения ее, все, что есть живого и мыслящего в обществе, примкнет к революционному движению, а земство как учреждение умрет со смертью старого строя».
После восшествия на престол в 1894 г. Николая II земства вновь выступили с либерально-демократическими требованиями, но были грубо одернуты молодым царем, публично объявившим, что земства предаются «бессмысленным мечтаниям». […знал бы он свою судьбу.]

С 1890 г. земства стали нащупывать формы объединения и организации. В 1902 г.за границейпод редакцией П.Б. Струве был создан общеземский журнал «Освобождение», объявивший о неприятии земством насилия, откуда бы оно ни исходило — сверху или снизу, о стремлении выразить общее мнение оппозиционной России, независимо от политических течений и сословных пристрастий. Затем возникли новые центры — «Союз освобождения» (1903), «Союз земцев-конституционалистов» (1904).

Звездный час земств.Им стал февраль 1917 г. Созданное демократической революцией Временное правительство сразу же сделало ставку на земство, рассматривая его как опору переустройства государства. Председатели губернских и уездных земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах.

Летом 1917 г. было наконец введено волостное земство. Были проведены перевыборы в земства всех уровней на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Среди гласных нового призыва тон стала задавать демократическая интеллигенция, выходцы из «третьего элемента». Абсолютным преобладанием пользовалась в земстве партия социалистов-революционеров (эсеров). На волостные земства возлагалась важнейшая политическая функция — подготовка выборов во Всероссийское Учредительное собрание.

Но час расцвета земств был недолог. На сцену выходил их грозный конкурент — Советы. В отличие от земств, они избирались не всем населением, а лишь «трудовым народом». После падения Временного правительства 25 октября (7 ноября) 1917 г. местное самоуправление попыталось организовать отпор большевикам. Центром этой деятельности стало Московское земство, энергично координировавшее действия разных антибольшевистских сил. В губерниях и уездах земства объявили себя единственными органами государственной власти, рассылали своих полномочных представителей в различные местные учреждения, добивались ликвидации Советов. При этом земства подчеркивали, что являются единственно легитимными (законными) учреждениями, поскольку, в отличие от Советов, созданы на основе всеобщих выборов.
Особенно упорным было сопротивление земств в Московской, Нижегородской, Новгородской, Калужской, Воронежской, Саратовской, Астраханской губерниях. Но победа осталась за Советами. Тяжким ударом по земству стал разгон в январе 1918 г. большевиками центрального демократического органа — Учредительного собрания. В январе-феврале 1918 г. было ликвидировано большинство губернских, в феврале-марте — большинство уездных земств. К июлю 1918 г. с земством было покончено.

1 Великие реформы 1860-1870 гг. имели огромное значение для России. Однако неслучайно В.О.Ключевский назвал их«непростительно запоздалыми». Дальнейший ход российской истории подтвердил эту прозорливую оценку.
2 Это был тот самый «третий элемент» образованных людей, о создании которого задумывалась еще ЕкатеринаII.

Фото: К. Лебедев В земском собрании 1907.(репродукция)












РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
Органы местного самоуправления в Лондоне
4 СЕНТЯБРЯ 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Лондон — столица Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, страны, где действует англосаксонская модель МСУ, город-миллионник, город с районным делением. В Лондоне после реформы 1986 г., которая ввела одноуровневую систему МСУ в метрополитенских округах (аналог наших муниципальных районов), был ликвидирован Совет большого Лондона, и город управлялся советами 32 районов города и корпорацией Лондонского сити. 
Система управления Парижем
26 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Париж — столица Франции, где распространена континентальная модель МСУ с сильным государственным контролем (наполеоновская модель), город-миллионник с районным делением. Париж является одновременно муниципалитетом и департаментом (департамент Сены), а также входит в регион Большого Парижа. В городе имеется двухзвенный аппарат управления: политические и административные органы. Районы города являются субъектами МСУ, но с ограниченными правами, так же, как в Берлине и Гамбурге. Хотя во Франции работает континентальная модель, а в Германии смешанная, системы управления их столиц очень похожи, что свидетельствует об устойчивости и эффективности такого управления. 
Местное самоуправление в Нью-Йорке
15 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Как устроена система МСУ в крупных американских городах? Деятельность органов МСУ в США, так же как и в Германии, регулируется законами штатов, причем работает англосаксонская модель, т.е. используется принцип позитивного регулирования. Основным правовым документом является городская Хартия (аналог нашего устава МО), принимаемая в качестве закона штата. Рассмотрим популярную в США Модельную хартию города. Конкретные американские города берут из этого документа то, что подходит их условиям, и закрепляют в своих хартиях. 
Эстония без бедных
10 АВГУСТА 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстония – не самая богатая страна. По данным МВФ, в 2017-м году доля ВВП на душу населения составляла в стране 19 тыс.349 долларов – 41-е место в рейтинге. Для сравнения: в Норвегии – 72тыс.046 (3-е место), в США – 58тыс.952 (7-е место), в России – 8тыс.664 (72-место). То есть, если бы страна была человеком, ее достаток можно было бы назвать очень среднимем. Тем не менее, этот средний достаток при рачительном использовании позволяет Эстонии заботиться обо всех категориях своих граждан (а также не-граждан) – о детях, в том числе сиротах и тяжело больных, об их родителях, о бедных, безработных, о молодых и пожилых, об эстонцах и русских. Система начисления социальных пособий – арифметически достаточно сложная, вдобавок – постоянно меняется и совершенствуется, и о ней мы поговорим ниже. Для начала интересней другое – что заставляет государство при сравнительно скромных доходах распределять эти доходы так, чтобы никто не оставался обиженным?
Как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1
6 АВГУСТА 2018 // ТАТЬЯНА БОЙКО
Дайджест статьи: Виктор Фещенко. Государство на экспорт: как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1 В 1992 году Эстония еле пережила обретение свободы. Советская империя распалась, почти все предприятия встали, инфляция достигла четырехзначных показателей. Тогдашний премьер Март Лаар провел радикальные реформы: выгнал из правительства всех коммунистов-аппаратчиков, закрыл загибавшиеся неэффективные предприятия, отменил почти все экспортные пошлины. Внутренний рынок был слишком маленький, пришлось приучать бизнесменов мыслить глобально. Спустя 20 лет этот принцип привел к стартап-буму в Эстонии.
Эстония без коррупции
18 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстонские чиновники боятся обвинения в коррупции, как огня. Настолько, что опасаются менять машины и продолжают ездить на старых, одряхлевших, обслуживание которых становится все дороже. Опасаются – и правильно делают: СМИ в Эстонии не дремлют. Стоит даже президентскому автомобилю превысить допустимую скорость – и это тут же становится известно всей стране. Во всемирном рейтинге свободы прессы Эстония стоит на 10 месте (на 1-м – Финляндия, Россия – на 152-м). При том, что как такового закона о СМИ в Эстонии нет. Есть Этический кодекс журналистики, разработанный Ассоциацией Союза журналистов Эстонии.
Суть государства российского
16 ИЮЛЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Не утихают споры о преимуществах и недостатках нашего «особого» пути. А у людей есть потребность гордиться своей страной. Реализуя ее, многие впадают в крайнюю степень нарциссизма, преувеличивают роль своего народа в мировой истории. Как сообщила газета The Washington Post по результатам сравнительного исследования, проведенного в 35 странах, 60,8% россиян считают, что Россия внесла решающий вклад в мировую историю. А американцы, которых наше телевидение клеймит за претензии на национальную исключительность, заняли место в середине списка с результатом 29,6%.
Эстония без СССР
10 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Vana Tallinn — так назывался знаменитый эстонский ликер, который в советское время везли из Таллина как заграничный сувенир. Собственно, этот ликер можно купить в Эстонии и по сей день, и теперь-то он действительно заграничный. Но штука в том, что именно во времена СССР глоток этого сладкого напитка был воистину глотком свободы, а Эстония — особенно для близлежащих ленинградцев — суррогатным кусочком Европы. В Таллин модно было ездить на выходные и в свадебное путешествие.
Как отобрать чиновников для работы в правительстве? Опыт Великобритании.
6 ИЮНЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
В парламентских республиках правительство формирует парламент. В президентских – его состав предлагает избранный народом президент, а утверждает парламент. При этом возникают две ключевые проблемы. Первая — подбор квалифицированных чиновников министерств, способных удовлетворить высокие требования к качеству управления. Вторая — контроль депутатов и самого общества за работой правительственной бюрократии. Практикуемая в России ставка на людей, прежде всего лояльных президенту или председателю правительства, с этой точки зрения предельно неэффективна.
Италия – сапожок непарный
21 МАЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
На протяжении нескольких столетий Италия отчаянно не хотела становиться единой страной. С XV века на полуострове-«сапоге» держались за свою независимость Великое герцогство Тосканское, Герцогство Милан, Феррарское герцогство, аристократические республики Венеция и Генуя — пока чуть не на весь XVIII век здесь не воцарились австрийские Габсбурги. Габсбургов сменил Наполеон, в 1805 году объявив это пестрое пространство единым «Королевством Италия».